採訪撰稿／萬宗綸（台灣大學地理系三年級）、許景慈（台灣大學地理系二年級）
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慈濟開發案的爭議延宕十餘年之久，社會抗爭不斷（圖片來源：蘋果日報）
林楨家老師專長運輸地理（圖片來源：STS均質化行動聯盟）
慈濟內湖園區開發案歷經十多年的爭議，4月10日第五度送入台北市政府都市計畫委員會進行審查，支持方與反對方激辯五小時，最後都委會做成「全案納入通盤檢討，但可優先審查」的決議，但反對方仍認為應該直接退回全案。慈濟開發案的主要爭議點在於，慈濟預定開發的這塊區域屬於都市計畫中的「保護區」，根據《都市計畫法臺灣省施行細則》第二十七條，係「為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定」，慈濟購入此地後，一直在此進行資源回收或其他救援物資準備工作，屬於第二十七條第四款「公用事業、社會福利事業所必需之設施、再生能源發電設備及其輸變電相關設施」，是合法使用的。
然而，慈濟於2005年送出土地變更的申請，規劃建立社會福利中心、倉儲及急難指揮調度中心、國際志工培訓及發展中心、環保教育空間等，引發居民、學者與環保團體反彈。由於在慈濟購入此地前，此區就已被前人違法填土，外觀上已是水泥柏油地，慈濟因此認為保護區名存實亡，變更土地利用後，會加以維護，「至少比現況要好」。慈濟開發案可說是延宕最久的土地開發案，本媒體平台訪問到台大地理系的林楨家老師，林楨家老師為2010-2013年的台北市都市計畫委員會委員，也曾參與慈濟開發案的審議工作，讓我們一同釐清此案中的都市計畫議題。
Q：慈濟內湖開發案位於環境敏感區，之前數次颱風都淹水嚴重，周遭地形環境脆弱，為何卻不需要進行環境影響評估？
林楨家：
在環境影響評估的程序裡，面積為主要考量因素，共有三個層次，分別為不用環評、縣市政府環評、中央環評。像苗栗三義的外環道開發案，因為屬於省道，因此要由中央（環保署）進行環評。這次慈濟開發案的層級屬於縣市政府，而開發面積未達必須環評的程度。
不過雖然以面積為主要因素，但也有「但書」來認定其他需要環評的因素，譬如經主管機關認定需要環評等等的，這次的反對方就是希望透過這個但書來建議「應該要環評」。我當時恰逢此案的第二次審議，當時許多都委會的委員就認為要有更進一步的自然環境數據，或是詳細的地質、環境報告等，建議要進行環評。當時同樣領域的學者，慈濟提出的報告書和反對方學者，就幾乎是相反的，那個時候就因為審議中意見分歧、論述不一，最後退回專案小組。
（記者提問都委會的組成與運作方式）
都市計畫委員會的組成以學者和政府機關相互權衡為主，包含各方面的專家（地質、交通、地政......等等）、政府機關的首長與代表，以及提案人（此案為慈濟）。都市計畫案會在審議會之前先公告，不在審議會編列中的其他正、反方可以透過登記陳情意見發言（每人三分鐘）的方式，把意見帶進審議中，登記名額沒有上限。之前審議慈濟開發案的時候，陳情人多到花了兩次會議的時間才把陳情意見聽完，是四年任期中所遇過最多的。不過這對都委會的委員而言是好事，審議可以參考的資料就變得比較多。
然而，慈濟於2005年送出土地變更的申請，規劃建立社會福利中心、倉儲及急難指揮調度中心、國際志工培訓及發展中心、環保教育空間等，引發居民、學者與環保團體反彈。由於在慈濟購入此地前，此區就已被前人違法填土，外觀上已是水泥柏油地，慈濟因此認為保護區名存實亡，變更土地利用後，會加以維護，「至少比現況要好」。慈濟開發案可說是延宕最久的土地開發案，本媒體平台訪問到台大地理系的林楨家老師，林楨家老師為2010-2013年的台北市都市計畫委員會委員，也曾參與慈濟開發案的審議工作，讓我們一同釐清此案中的都市計畫議題。
Q：慈濟內湖開發案位於環境敏感區，之前數次颱風都淹水嚴重，周遭地形環境脆弱，為何卻不需要進行環境影響評估？
林楨家：
在環境影響評估的程序裡，面積為主要考量因素，共有三個層次，分別為不用環評、縣市政府環評、中央環評。像苗栗三義的外環道開發案，因為屬於省道，因此要由中央（環保署）進行環評。這次慈濟開發案的層級屬於縣市政府，而開發面積未達必須環評的程度。
不過雖然以面積為主要因素，但也有「但書」來認定其他需要環評的因素，譬如經主管機關認定需要環評等等的，這次的反對方就是希望透過這個但書來建議「應該要環評」。我當時恰逢此案的第二次審議，當時許多都委會的委員就認為要有更進一步的自然環境數據，或是詳細的地質、環境報告等，建議要進行環評。當時同樣領域的學者，慈濟提出的報告書和反對方學者，就幾乎是相反的，那個時候就因為審議中意見分歧、論述不一，最後退回專案小組。
（記者提問都委會的組成與運作方式）
都市計畫委員會的組成以學者和政府機關相互權衡為主，包含各方面的專家（地質、交通、地政......等等）、政府機關的首長與代表，以及提案人（此案為慈濟）。都市計畫案會在審議會之前先公告，不在審議會編列中的其他正、反方可以透過登記陳情意見發言（每人三分鐘）的方式，把意見帶進審議中，登記名額沒有上限。之前審議慈濟開發案的時候，陳情人多到花了兩次會議的時間才把陳情意見聽完，是四年任期中所遇過最多的。不過這對都委會的委員而言是好事，審議可以參考的資料就變得比較多。
慈濟內湖園區現況為水泥地（圖片來源：慈濟）
Q：因為計畫區在外貌上是光禿禿的水泥地，是先前的人違法填土所致，慈濟因此認為計畫地為已開發地區。現行的都市計畫中，如何去看待這樣的土地，為何沒有辦法做利用、或保護區解編？
林楨家：
這種已經被破壞的土地，我們叫它「既成事實」，按照理論上來講，應該是要求慈濟必須將此區「回復原狀」，也就是還沒有填土前的樣子，但是問題就在於，什麼是「原狀」？沒有人知道。因此通常面對既成事實，我們只有兩種可能，一是按照法律規定對上頭既有的土地利用進行開罰，二是把案子退回重審。不過，這種「既成事實」的案例其實很多，大部分只要開發符合地方條件還是會予以通過（就地合法）。
曾經聽過一個案子是這樣，有廟在山頭的保護區興建香客大樓，已經建好了之後才來申請土地變更，就變成一種「既定事實」。那麼，當時理應退回案子、要求廟方拆除香客大樓（回復原狀），但很意外的是，周邊居民一面倒地支持香客大樓的存在，審議中沒有反對意見，可能大家也覺得蓋了之後好像也沒發生什麼事吧，最後那個案子便就地合法了。所以我認為有一個差異是在，反對的聲浪大不大也會對案子的通過與否造成影響。
那慈濟開發案中的「既成事實」（水泥地）並非慈濟自己造成的，而是前地主大南客運作為公車調度場而用水泥填平土地的。因此我大概可以理解慈濟的想法，他們可能覺得這個樣子叫做保護區很奇怪。不過，慈濟案裡有兩個區塊，我自己去看過，一個部分就是他們所謂的已開發區，不過另一部分是很原始的保護區。
Q：慈濟此案很大的爭議在於土地利用變更，土地變更是基於什麼？最後決議納入通盤檢討又有什麼樣的意義？
林楨家：
《都市計畫法》第二十七條，有規定一系列的條件下可進行土地變更（經查，包含因應重大事變、避免重大災害、適應國防／經濟發展、配合政府重大建設）。那麼，《都市計畫法》也規定若要修正或變更都市計畫，分為通盤檢討與個案變更兩種。在都市計畫理論中，由於土地具有公共上的影響，變更一個區塊的土地利用不是只會影響該區而已，是會與都市中的其他區塊相互影響、作用的，因此若是經常透過個案變更的方式，便無法考量到對於整個都市的影響。所以，《都市計畫通盤檢討實施辦法》第二條規定政府單位至少五年就應進行一次通盤檢討，重新基於整個區域的人口、環境、公共設施等，思考該區的都市計畫應該怎麼走，但很多縣市政府並未準確實行，部分地方政府都十幾、二十年沒有進行過通盤檢討了。
其實，「個案變更」（像慈濟這個案子）應為緊急或必要時才進行，但現今大多數都是個案變更的案例，縣市政府忙於個案變更，反而通盤檢討遭到了忽略。太多次的個案變更，又加上對整體環境影響沒有辦法估計，會形成累積開發的效應，進行通盤檢討，對整個地區有綜合性的評估，才能夠決定是否要進行開發、或是對所有相同條件的保護區施行一樣的手法、什麼標準才能變更保護區。這次慈濟之所以要申請變更，就是因為基地所在地區為保護區，不應做太多量體的興建，而慈濟又希望興建志工大樓，其實鐵皮屋也可以弄得很漂亮，一樣可以接待國際來賓，不要增加量體的話，慈濟現行是合法的。
「通盤檢討」的單位為「都市計畫區」，但因為台北市自己就是一個都市計畫區，因此再分區進行通盤檢討，像士林、內湖這樣，不過，就算分區進行通盤檢討，案例中如果有牽涉到其他地區的影響（譬如一座山跨兩個通盤檢討區），也應該要考慮周邊地區的影響，也就是報告中除了計畫區外，還要有更大範圍的分析區。然後通盤檢討的案子，會再送進都市計畫委員會審議。所以基本上，這次的都委會決議將慈濟案納入通盤檢討，我覺得是要肯定的。
Q：老師對於整個案子的發展有什麼感想？
林楨家：
每個案例的影響範圍不同，假使案子較少人關注，提供意見不完全，委員只能就獲得的資訊做判定，但如果有多方意見表達，委員可討論、參考的來源就變多，這會影響到最後的結果。這也是現在大家在談的「公民」，對於你所關心的計畫案，積極地表達意見，我認為都委會的委員都是很樂見的，台北市都委會的委員都十分專業，很可以信賴，慈濟這個案子最近要送審的前一天，有一個修過我「都市與區域發展」的同學寄信給我，很擔憂這個案子會直接通過，我那時想了一下都委會的委員有誰後，就回信給那位同學，請他／她不用擔心，結果決議納入通盤檢討，更證明了委員們都是很專業的。至於大家在討論的時候，情緒可以平和一點，有的時候不必要的情緒發言太多，反而會影響到討論的進行，理性溝通與討論可以增加效率。
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林楨家：
這種已經被破壞的土地，我們叫它「既成事實」，按照理論上來講，應該是要求慈濟必須將此區「回復原狀」，也就是還沒有填土前的樣子，但是問題就在於，什麼是「原狀」？沒有人知道。因此通常面對既成事實，我們只有兩種可能，一是按照法律規定對上頭既有的土地利用進行開罰，二是把案子退回重審。不過，這種「既成事實」的案例其實很多，大部分只要開發符合地方條件還是會予以通過（就地合法）。
曾經聽過一個案子是這樣，有廟在山頭的保護區興建香客大樓，已經建好了之後才來申請土地變更，就變成一種「既定事實」。那麼，當時理應退回案子、要求廟方拆除香客大樓（回復原狀），但很意外的是，周邊居民一面倒地支持香客大樓的存在，審議中沒有反對意見，可能大家也覺得蓋了之後好像也沒發生什麼事吧，最後那個案子便就地合法了。所以我認為有一個差異是在，反對的聲浪大不大也會對案子的通過與否造成影響。
那慈濟開發案中的「既成事實」（水泥地）並非慈濟自己造成的，而是前地主大南客運作為公車調度場而用水泥填平土地的。因此我大概可以理解慈濟的想法，他們可能覺得這個樣子叫做保護區很奇怪。不過，慈濟案裡有兩個區塊，我自己去看過，一個部分就是他們所謂的已開發區，不過另一部分是很原始的保護區。
Q：慈濟此案很大的爭議在於土地利用變更，土地變更是基於什麼？最後決議納入通盤檢討又有什麼樣的意義？
林楨家：
《都市計畫法》第二十七條，有規定一系列的條件下可進行土地變更（經查，包含因應重大事變、避免重大災害、適應國防／經濟發展、配合政府重大建設）。那麼，《都市計畫法》也規定若要修正或變更都市計畫，分為通盤檢討與個案變更兩種。在都市計畫理論中，由於土地具有公共上的影響，變更一個區塊的土地利用不是只會影響該區而已，是會與都市中的其他區塊相互影響、作用的，因此若是經常透過個案變更的方式，便無法考量到對於整個都市的影響。所以，《都市計畫通盤檢討實施辦法》第二條規定政府單位至少五年就應進行一次通盤檢討，重新基於整個區域的人口、環境、公共設施等，思考該區的都市計畫應該怎麼走，但很多縣市政府並未準確實行，部分地方政府都十幾、二十年沒有進行過通盤檢討了。
其實，「個案變更」（像慈濟這個案子）應為緊急或必要時才進行，但現今大多數都是個案變更的案例，縣市政府忙於個案變更，反而通盤檢討遭到了忽略。太多次的個案變更，又加上對整體環境影響沒有辦法估計，會形成累積開發的效應，進行通盤檢討，對整個地區有綜合性的評估，才能夠決定是否要進行開發、或是對所有相同條件的保護區施行一樣的手法、什麼標準才能變更保護區。這次慈濟之所以要申請變更，就是因為基地所在地區為保護區，不應做太多量體的興建，而慈濟又希望興建志工大樓，其實鐵皮屋也可以弄得很漂亮，一樣可以接待國際來賓，不要增加量體的話，慈濟現行是合法的。
「通盤檢討」的單位為「都市計畫區」，但因為台北市自己就是一個都市計畫區，因此再分區進行通盤檢討，像士林、內湖這樣，不過，就算分區進行通盤檢討，案例中如果有牽涉到其他地區的影響（譬如一座山跨兩個通盤檢討區），也應該要考慮周邊地區的影響，也就是報告中除了計畫區外，還要有更大範圍的分析區。然後通盤檢討的案子，會再送進都市計畫委員會審議。所以基本上，這次的都委會決議將慈濟案納入通盤檢討，我覺得是要肯定的。
Q：老師對於整個案子的發展有什麼感想？
林楨家：
每個案例的影響範圍不同，假使案子較少人關注，提供意見不完全，委員只能就獲得的資訊做判定，但如果有多方意見表達，委員可討論、參考的來源就變多，這會影響到最後的結果。這也是現在大家在談的「公民」，對於你所關心的計畫案，積極地表達意見，我認為都委會的委員都是很樂見的，台北市都委會的委員都十分專業，很可以信賴，慈濟這個案子最近要送審的前一天，有一個修過我「都市與區域發展」的同學寄信給我，很擔憂這個案子會直接通過，我那時想了一下都委會的委員有誰後，就回信給那位同學，請他／她不用擔心，結果決議納入通盤檢討，更證明了委員們都是很專業的。至於大家在討論的時候，情緒可以平和一點，有的時候不必要的情緒發言太多，反而會影響到討論的進行，理性溝通與討論可以增加效率。
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