大湖地區水災的元兇?慈濟內湖志工園區開發案之始末

2011年6月18日星期六

大湖地區水災的元兇?慈濟內湖志工園區開發案之始末

採訪記者/張佳偉、吳聲華、李嘉樺

採訪日期：2011/6/5

　　近幾十年來，全球氣候發生不小的變動，原先氣候宜人沒有天災的地區，紛紛遭受各種自然災害的襲擊，由於不曾有過先例，所以當天災來臨時往往造成更重大的人員傷亡和財物損失。有鑑於此，現在當我們面對一個開發案的時候，需要以更審慎周密的角度去進行評估，考量的問題並不只是現在沒有危險，而是即使在面對將來的氣候改變的時候，也要能夠確保人民的生命財產安全。

一. 天災不斷的大湖地區

台北市內湖區大湖公園周遭地區，自１９９７年的溫妮颱風開始，只要每年颱風季節一到，當地居民就要準備好與水災對抗，雖然這一現象在近年的基隆河整治工程中稍有改善，由於康寧抽水站一期和大溝溪滯洪池完工使得近年大湖地區水患發生次數減少，但是慈濟所使用的兩塊基地之上游集水區水系與大溝溪、米粉坑溪都屬於大湖水系。雖然目前因台北市政府改善當地排水系統，使得淹水次數減少，但亦有因人為疏失造成抽水站和水門未正常啟動造成的淹水損失記錄存在。追根究底，此地區本就屬於集水區與洪氾區的範圍之內，淹水本就難免，只是開發已經造成，現今能考慮的是如何將損害減至最低，避免造成人民生命財產的損失。

圖一 紅色部分是慈濟內湖開發案的兩塊基地，中間以紅色連結部份是預訂開山挖路的部份

圖二 藍色線條圈起的範圍，是西元１９０４年完成的台灣堡圖中，大湖的水域範圍

二. 慈濟基地現今存在的問題

慈濟目前所購入的兩塊基地，位處於牛稠湖水系匯入大湖水系的交界點，這個位置原先屬於大湖水系的一部分（圖二）。目前這兩塊基地大致上存在以下三點問題。

A.        兩塊基地被違法填土（表一）之後，使得集水區下游地勢比上游處高，

造成現在只要下雨，上游農地就會淹水的現象。

B.         由於北基地（圖一）曾經是大有巴士的車站，大部分面積都已經鋪上   

柏油，排水上也未經過審慎設計，造成地表水流無法滲入地底。

C.         慈濟在北基地（圖一）內進行資源回收整理，雖肯定其對環保的貢獻，

但是一但進入雨季，堆積在基地內之塑膠製品有被山洪沖入大湖水系中堵塞排水口的危機。

大湖山莊地區多次淹水確實無法歸咎於慈濟內湖園區，但是一但現有的基地蓋起大樓，就像是在山谷狀的集水區出口加上了一個塞子。保護區原先的功能是集水保水和延遲洪峰的功能，像是海綿一樣，在暴雨來臨時吸收過多的雨水，然後緩慢的排入湖中，如此一來，上游不會淹水，大湖的排水量也不會超出負荷，這是人工的滯洪池無法做到的。慈濟開發之後，若不做排水，則上游三十幾戶人家就會淹水，但是若因為避免自家淹水，而加強排水系統，加上鋪設水泥地面之後，下雨時的逕流量將會加大。換句話說，洪峰將會提前來到，而大湖雖然已增設康寧抽水站，也未必能夠消化如此大的排水量，到時，大湖水位上升，將會回灌到大湖山莊一帶，慈濟基地一帶地勢稍高，也許不會受到影響，但如果慈濟基地也淹水，囤積在其中的塑膠製品一但隨水流漂出，將會阻塞所有排水系統和抽水站，內湖地區將成為一片汪洋。

圖三 2001.9.16納莉造成內湖嚴重淹水，左圖為一樓沒頂汽車漂浮情形，右圖為平日街道情形

圖四 慈濟內湖基地的過去

三. 是否有變更使用分區的必要?

自１９９７年開始，慈濟每年都遞交變更都市計劃的申請書，到２０１０年底，都市計畫委員會始終沒有通過該計畫的申請，主要原因在於此變更使用分區的行為，可能造成的潛在風險太大，沒有一個人敢出來保證變更之後絕對不會發生意外，也沒有人可以承擔起這麼龐大的風險。依照都市計畫法施行細則第二十七條，允許在不妨礙保護區之劃定目的下，慈濟可以從事任何社會福利的相關事業。除非，慈濟計畫要在保護區要進行會「妨礙保護區之劃定目的」的工程，否則根本沒有任何變更的必要。如同之前提到的，該基地位處於水系排洪的吞吐要地，一但在此處開發，勢必破壞現有的自然景觀、生態環境和水土保持，形成無法彌補的永久傷害。在全球氣候環境趨向極端化的現在，沒有人知道什麼時候台灣會遭遇到史上前所未見的強烈風災，當存在這種潛在危險的時候，作為一個慈善團體，更應該注重災害的防治，而不是等到災難發生之後再來進行挽救。

四. 慈濟有更好的選擇？

早在１９９８年，大湖地區居民就曾經發起公投，通過反對慈濟開發保護區的行為，並結合現有的大湖公園將其規劃為水土保持公園。建築大師姚仁喜和台大城鄉所的黃麗玲老師也齊聲呼籲慈濟將該地規劃為「水土保育的生態示範園區」，不僅不會破壞自然生態，又能教育社會大眾水土保育的重要，進一步從根本的源頭上去避免災害的發生，更是具體實踐了證嚴上人極力推廣的理念。近年來，台北市政府大力推動「閒置空間再利用」計畫，慈濟如果有迫切需要興建志工大樓、醫院等建築物的必要，大可在台北市政府的協助之下，另尋他處更適合的開發基地，為何非堅持開發內湖地區不可？從法規上來說，慈濟沒有變更的需要性；從地理上來說，變更案絕對會為保護區帶來破壞；從地區微氣候來說，內湖特別是大湖一帶，真的是淹水的高風險地區；從替代方案來說，慈濟根本就有很多其他選擇，現況基地可以規劃為水土保育示範園區，志工大樓可以在市政府的協助下另覓他處。不管從哪一點來看，慈濟都實在不應該將保護區變更開發。這就是為什麼一大堆專家學者十年來都堅決反對，這就是為什麼慈濟會覺得只是一個小小的開發案要讓他們搞得這麼辛苦，甚至不惜去封殺媒體、去關說委員。為什麼弄得天怒人怨、沒有一個人開心拍手？慈濟是不是也應該反思這個開發案的正當性與合理性？

大湖地區水災的元兇?慈濟內湖志工園區開發案之始末

大湖公園湖水溢出，漫延至步道20140520

降雨趨緩 北市災變中心解除開設

2014-05-21  10:52

〔本報訊〕受滯留鋒面影響，北市昨夜起豪大雨不斷，台北市災害應變中心於昨晚間11時許「二級開設」。今凌晨3時許降雨已趨緩，「二級開設」今晨4時30分解除。原列一級警戒區的信義、大安區公所應變中心，也分別於今早7時、8時解除警戒。

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  昨大湖公園湖水溢出，漫延至步道。（記者謝佳君攝）

依據北市消防局資訊，昨晚大湖公園湖水溢出漫延至步道，開啟閘門宣洩後水位已降；南京東路四段一處位於地下室的撞球場淹水達20公分，已調派抽水機協助；仰德大道路樹倒塌壓毀電桿，造成100戶停電，已修復及復電。根據北市災害應變中心災情統計，昨晚10時至今晨5時，共有北市道路積淹水55件、房屋積淹水31件、交通號誌損壞8件，另有1路樹倒塌壓電桿，以上狀況皆已排除恢復正常。

中央氣象局表示，此波鋒面將滯留至週五。週六天氣將好轉，但仍有短暫雨。預計週日將回復高溫炎熱天氣，並有午後山區雷陣雨。

台北測站雨量 破117年5月單日紀錄

2014-05-22

〔記者／綜合報導〕滯留鋒面挾暴雨襲擊台北及台中。台北測站從二十一日凌晨零點到晚間十一點為止，總共降下二四二毫米的驚人雨量，超越過去五月單日最高雨量一七五毫米，創下一一七年來該站五月份單日最高雨量紀錄，單日降雨量比五月平均累積雨量二三四．四毫米更多，等於台北在一天內把整個五月的雨量「倒」完，暴雨也造成中部以北地區傳出淹水災情。

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  豪雨災損
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  大雨侵襲全台灣，昨天從101大樓遠眺，台北市籠罩在一片陰霾中。 （中央社）
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  降雨紀錄

氣象局預報中心主任鄭明典指出，梅雨鋒面不穩定帶上發展出對流胞，每個對流胞都可能帶來數小時的強降雨，這波鋒面預計停留到週五，意即明天之前各地都要迎戰明顯降雨。

一天倒完整月雨量 專家直說罕見

天氣風險公司總監賈新興表示，鋒面的對流胞不易掌握，發展出來的對流胞平均只有二十到三十公里，預報技術就像在打游擊戰。這次台北測站出現破百年五月份單日最高雨量紀錄，與又急又快、近六十毫米的時雨量，顯示這波降水情況「罕見又異常」。

氣象局預報員蔡耀德指出，台北地區從二十日到廿一日，兩天共降下四一三．五毫米的雨量，昨天一天內更驟降二四二毫米，雨勢驚人。

氣象局長期預告課技士李明營說，台北站目前五月份累積降雨達二九三毫米，是一百一十七年來五月雨量第六名；而台中站二十天累積雨量達到五四二．二毫米，也是一百一十七年來五月雨量第二名。但像台北和台中地區在一、二天內就「倒完」整個五月降雨量，如此短時間又快又急的破壞型降雨，對台灣造成極大威脅。

全台一死兩失蹤 14縣市今防大豪雨

連日豪大雨，也已造成一死兩失蹤，死亡案例是十五日台中市大甲區一名婦人開車行經地下道遭溺斃，另南投縣國姓鄉及雲林縣莿桐鄉有人失蹤。

氣象局預警，今天有十四個縣市會出現大豪雨，包括台北市、新北市、桃園縣、新竹市、新竹縣、苗栗縣、台中市、彰化縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣、台南市、高雄市、屏東縣，許多地區可能吞不下又急又大的降雨。

昨晚因雨勢多集中在雙北兩市，水利署水利防災中心統計，淹水較嚴重地段在新北市汐止區福德三路、中興路交叉口，通報最高達八十公分；台北市松山區一處捷運工地，一度水淹六十公分，目前已陸續排除。

國圖地下室書庫淹水 緊急搶救

國家圖書館的地下室書庫也淹水，工作人員連忙搶救泡水書。南橫台二十線台東向陽段發生土石流，面積約兩百立方。高市荖濃溪溪水暴漲，在砂石場擔任保全的王姓男子原留守高美大橋下方沙洲看管器材，廿一日上午欲返家時，便道已遭溪水沖毀，消防隊以橡皮艇渡河救出。

李永展：請給土地溫柔的慈悲

【最新上線】李永展：請給土地溫柔的慈悲

2014/05/05

作者: 

李永展

關鍵字: 

土地 

都市計畫 

慈濟內湖社會福利園區 

保護區

根據聯合國統計，目前全球已超過一半的人居住在都市，台灣的都市人口更高達80%，由於人口過度集中再加上氣候極化效應，一旦發生環境災難，都市受災強度往往更為劇烈。有效的都市計畫透過保護區的劃設將環境敏感地帶予以保留，以避免不當的土地利用行為對地質、水源、生物多樣性以及居住安全造成傷害，並在面對災難時得以緩衝與修復。也因此保護區的變更基本上是一個非常嚴肅且複雜的問題，它所涉及的不僅僅是單一開發行為的衝擊，或者是變更範圍內的不可回復性，更是一旦土地變更後，對於整體都市環境所造成的影響是否危及都市永續的根基。

台北市是台灣人口密度最高的地方，同時位於環境相對脆弱與敏感的盆地地形，大屯火山群（活火山）分布於市區北邊與新北市接壤處，整個山系於市區內大致向南延伸並趨緩，直抵圓山、大直與內湖等地；而淡水河流域與基隆河或形成與新北市的自然邊界，或蜿蜒流經台北市境。整體來說台北市是建立在一個極度變動的自然環境中的都市，也因此慈濟基金會欲在內湖保護區內設立「社會福利園區」所引發的變更爭議雖尚未定案，但所突顯的問題值得吾人深思。

1997年慈濟基金會購買內湖保護區土地，嗣後向市府申請保護區土地變更，希望蓋一棟高10層樓、可容納2000多人的「慈濟內湖社會福利園區」，其中設置國際志工發展中心、救災調度與訓練中心及社會教育中心，提供慈善、教育、文化等社會福利事業。該計畫區位於內湖區大湖公園北側，計畫面積約4.6公頃，分為南、北二基地。由於此設置計畫位於潛在順向坡、斷層、集水區、湖區、以及諸多不利開發的保護區土地上，因此此案提出後即引發居民和環保團體的疑慮並展開長期抗爭。

不可諱言的，此變更案的爭議性在於極具公益慈善形象的慈濟所規劃的「慈善事業」是否大於保護區所保護的「友善環境」，以致能夠因為其變更目的的良善而改變保護區劃設的原意？就此而言，我們反而必須釐清的是，這二者所主張的價值並不能等同比較，因為前者主張的善是對人的救助，而後者所保護的善是人以及萬物所寄居的土地。前者的善的執行沒有地域的限制，但是後者的善的實踐則依存於所保護的環境。所謂「皮之不存，毛將焉附」，若沒有對土地的大善，那麼對人的小善也只是事後救濟。因此歸根究底此案最根本的核心，還是應該回歸都市計畫保護區劃設／變更的必要性與適法性。

就都市計畫保護區而言，我們首先應該問的問題是：「如何讓保護區真正被保護」，而不是急著找「如何變更保護區」的解套答案，簡單來說就是保護區如何更妥善地被保護。都市計畫法第26條規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」所以，如果真的要變更保護區便應透過通盤檢討而非採個案變更方式，至於通盤檢討的內容最好是整個縣市範圍內保護區的通盤檢討，萬不得已才是併入各行政區主要計畫進行通盤檢討。都市計畫通盤檢討的原意是要從全面且整體的角度，來檢視主要計畫各種分區土地使用的供給與需求，並檢討變更是否對環境會造成衝擊。而是否對環境會造成衝擊則應從縣市、跨縣市，甚至區域的角度來檢視，也必須彚整中央各種環境潛勢災害或環境敏感區的圖資才能進行詳盡的分析，這些也都不是個案變更會考慮到的。

第二個問題是如果保護區要變更，那變更的「適法性」為何？都市計畫法第27條接著指出：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」。也就是說，除非屬於緊急重大災難或公部門認定的重大設施才能採取例外的個案變更方式，否則仍應回到通盤檢討的變更方式。而其中「三、為適應國防或經濟發展之需要時」的認定，更應從嚴審查，甚至必要時應由中央來認定，否則容易淪為浮濫的空洞性規定。

許多保護區變更的理由都會提到永續發展，也都強調會同時重視經濟發展及環境保護，並且經常以「善經濟」或「綠色經濟」作為訴求。但善經濟的前提是「對環境友善」，而綠色經濟的前提則是「永續發展」，因此如果真的是提倡對環境友善或邁向永續發展，便不應該輕易變更保護區。如同「沙郡年記」作者李奧波所言：「一件事情如果傾向於保存生物社區的完整、穩定及美麗的話，它就是對的，否則就是錯的」。因此，都市計畫保護區變更與否便應採取更嚴謹、更嚴格、更嚴肅的作法來處理，保護區應以妥善保護環境並讓它變得更永續為最根本原則，因此不應輕易變更；而如果真的有需要變更，除非透過通盤檢討來進行宏觀且全面的檢視，否則就不應透過個案變更的方式逕行變更。

關於本案，慈濟的良善動機或許無須質疑，但若此良善的因可能導致毀壞的果，那麼筆者必須要說的是，請給土地溫柔的慈悲，這才是真正大愛的體現，因為我們在土地上所做的一切都會回報於人類與後代自身。就如證嚴法師所言：「人的心地是一漥田，土地沒有播下好的種子，也長不出好的果實。」人心如是，人於土地的心亦如是。